PROPUESTA DE ADOPCIÓN DEL PRINCIPIO AUTONOMISTA EN LA CONSTITUCIÓN DE LA PROVINCIA DE MENDOZA.

Mgter. Enzo R. Completa.

Consideraciones preliminares:

La reforma de una constitución no es un hecho frecuente de la vida de los pueblos. Por el contrario, es un acontecimiento extraordinario y singular que amerita la implementación de mecanismos complejos, y que obliga, por tanto, a acometerla con ánimo abierto y comprometido.
Actualmente el Gobierno de la Provincia de Mendoza se encuentra impulsando una reforma constitucional, el quinto intento emprendido por las autoridades de la provincia desde el retorno de la democracia en el año 1983. Entre los asuntos que motivan la reforma se destaca el reconocimiento de la autonomía municipal, una deuda que posee la provincia desde el año 1994, cuando se reformó la Constitución Nacional (CN). El presente artículo pretende erigirse como un aporte al proceso de reforma constitucional destinado a fortalecer la adopción del principio autonomista municipal en la Constitución de Mendoza.

Autarquía vs. autonomía municipal: una discusión superada.

Durante la época de la independencia nacional las instituciones locales (denominadas cabildos) tuvieron un gran protagonismo político de la mano de los caudillos provinciales. Dicho protagonismo, sin embargo, duró muy poco, ya que en el año 1821 la Junta de Representantes de la Provincia de Buenos Aires –adicta al centralismo de Bernardino Rivadavia, por ese entonces Ministro de Gobierno del Gobernador Martín Rodríguez- disolvió por ley a los cabildos de la provincia por considerarlos instituciones arcaicas no acordes con los tiempos que corrían.
Quince años más tarde, aproximadamente, todas las provincias habían imitado la disposición de Buenos Aires, suplantando a sus instituciones locales por otras de carácter provincial. Como consecuencia de estas medidas, llegado el año 1853, los municipios ocupaban un lugar de escasa importancia dentro de la vida institucional argentina. “Prueba de ello lo constituye el hecho de que Alberdi no les dedicó párrafo alguno en su Proyecto de Constitución y que la Constitución sancionada aquel año apenas se ocupó de los mismos en la breve referencia que trae su artículo 5º”. (1)
Por intermedio de este artículo (2), la CN de 1853 impuso a las provincias la obligación de asegurar el “régimen municipal” (3), una frase que dividió a la doctrina nacional entre quienes interpretaban la letra de este artículo en el sentido de “municipio-gobierno” con facultades de autodeterminación política, y en el sentido de “municipio-administración”, entendido como institución dedicada a la solución de los conflictos domésticos de la comunidad y a la prestación de los servicios públicos locales, carente de influencia política en niveles importantes de decisión.(4)
Fue recién a partir de la reforma de la CN de 1994 cuando se reconoció la autonomía municipal. La reforma, al introducir el artículo 123º (mediante la ampliación del anterior artículo 106º) (5) cortó la vieja discusión que oscilaba entre considerar a los municipios como “meras delegaciones de los poderes provinciales circunscriptas a fines y límites administrativos” (6), o bien, como “entidades autónomas de segundo grado”. (7) En cuanto al artículo 5°, no fue modificado en la última reforma de la Carta Magna por estar incluido dentro del denominado “Acuerdo de Coincidencias para la Reforma Constitucional” suscripto el 14 de noviembre de 1993 por el entonces presidente Carlos Menem y el ex presidente Raúl Alfonsín.

Análisis del régimen municipal argentino:

El artículo 123º de la CN establece una nueva obligación a las provincias, la de asegurar el carácter autónomo a los municipios en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero. Conforme a esta prescripción, corresponde a las provincias reglamentar el alcance y contenido de esta autonomía en el ámbito de su propio territorio, lo que ha generado una multiplicidad de regímenes municipales con profundos matices en torno a la forma de organización, competencias, delimitación territorial y categorización de los municipios.
A los efectos analíticos, nos referiremos brevemente a cada uno de los órdenes de la autonomía municipal a los que hace referencia el artículo 123º de la CN:

- Orden institucional: Supone la posibilidad para los municipios de dictar su propia Carta Orgánica mediante una convención constituyente convocada a tales efectos. Las constituciones provinciales pueden categorizar a sus municipios determinando cuales de ellos detentarán este atributo y cuales no (autonomía plena y semiplena). Adicionalmente, pueden regular el alcance y contenido de las Cartas Orgánicas imponiendo requisitos básicos para su sanción, sometiendo estos documentos a revisiones profundas por parte del Poder Legislativo provincial e incluso a su aprobación o rechazo.

- Orden político: De acuerdo a este atributo no sólo se asegura a los municipios la potestad de elegir a sus autoridades y de regirse por ellas sino, también, a escoger entre distintas formas de gobierno y sistemas electorales, a determinar el grado de participación ciudadana en la gestión y a decidir sobre la elección y/o destitución de los funcionarios locales, siempre que estos aspectos no se encuentren regulados en la constitución provincial.

- Administrativo: Supone para los municipios la facultad de organizarse, administrar su gestión y ejercer el poder de policía local sin interferencia de ninguna autoridad de otro orden gubernamental, sea ésta provincial o nacional, pudiendo determinar libre y autónomamente qué servicios u obra pública debe prestarse y/o construirse, en que tiempos, con qué recursos y mediante que tipo de procedimientos.

- Económico-financiero: Este atributo importa para los municipios la libre creación y recaudación de impuestos, tasas, patentes, multas y contribuciones, destinadas a cubrir los gastos de la gestión local y a alcanzar sus fines.

Corresponde a las provincias -al dictar sus constituciones- reconocer a sus municipios todos los atributos de la autonomía municipal (autonomía plena) o bien, solamente, la autonomía política, administrativa, económica y financiera, con excepción de la autonormatividad constituyente (autonomía semiplena). En este sentido, el deber impuesto a las provincias de consagrar la autonomía municipal en sus constituciones no implica que todos los gobiernos locales deban gozar de este status jurídico. Como sostiene Horacio Rosatti –convencional constituyente en el año 1994- “corresponderá a cada provincia, atendiendo a su específica realidad, encuadrar las comunidades locales dentro de los ámbitos de autonomía señalados”.(8)
Del mismo modo, María Gabriela Ábalos considera que “en una misma provincia podrán coexistir municipios con un status de autonomía plena y otros con una autonomía semiplena o relativa acorde con su propia realidad. No obstante ello, lo que no podrá la provincia es desconocer la autonomía institucional a todos sus municipios, pues estaría incumpliendo el mandato constitucional ya que existiría un orden en el cual no se aseguraría un mínimo de autonomía”.(9)
Ahora bien, a pesar del carácter imperativo de las prescripciones constitucionales introducidas en la reforma de 1994 en materia de régimen municipal, las provincias de Santa Fe, Buenos Aires y Mendoza aún no han reconocido la autonomía municipal plena a ninguno de sus municipios.
El caso de Mendoza es ciertamente llamativo ya que su última reforma constitucional data del año 1916, lo que la convierte en la carta provincial más antigua del país. Una situación lamentable puesto que, en su momento, esta misma constitución fue considerada de avanzada en el mundo por reglamentar el trabajo de mujeres y menores e incluir el tratamiento de diversos derechos sociales con anterioridad a la sanción de las constituciones de Querétaro (1917) y Weimar (1919).
Respecto de la Constitución de Mendoza de 1916, cabe destacar que la misma estuvo fuertemente influenciada por Julián Barraquero, uno de los pensadores más brillantes que dio la política cuyana del siglo XX, defensor de la autonomía municipal y de la descentralización administrativa en la Convención Constituyente. Desafortunadamente, sus encendidas opiniones en torno a la autonomía de los municipios no se plasmaron claramente en la constitución provincial reformada, la cual relegó a los municipios al rol de meros administradores de las haciendas locales.
Con posterioridad al año 1916, la constitución provincial sufrió reformas fallidas en el año 1949 y 1965 y ocho enmiendas de un solo artículo en 1939, 1959, 1964, 1985, 1989, 1990, 1997 y 2005, efectuadas sin que se convoque a una Convención Constituyente.(10). Adicionalmente, se sancionaron dos leyes que declararon la necesidad de reforma total o parcial de la constitución de Mendoza (1987 y 2001). Lamentablemente, ambos intentos no prosperaron porque no se alcanzó la mayoría de votos requerida para convocar a la Convención Constituyente (mitad mas uno de los electores o empadronados a favor de la reforma, no de los votantes).

Lineamientos para una futura reforma del régimen municipal de Mendoza:

En base a las consideraciones realizadas, queda claro que el régimen municipal mendocino se encuentra en mora legislativa y constituyente, encontrándose pendiente su reforma total o parcial desde el año 1994. Para muchos juristas, esta situación no sólo menoscaba a la institución municipal en sí misma, sino que compromete seriamente la autonomía de la provincia de Mendoza, ya que podría acarrearle una posible declaración de inconstitucionalidad por infringir la supremacía constitucional, como asimismo la intervención federal.(11)
Desde la lógica política, consideramos sumamente improbable que la Corte Suprema de Justicia de la Nación o el Poder Ejecutivo Nacional apliquen alguna de estas sanciones a la provincia, lo cual no menoscaba la necesidad jurídica y política de modernizar el régimen municipal establecido en la Constitución de Mendoza.
En términos generales, coincidimos con quienes proponen reconocer la autonomía municipal en la Constitución Provincial manteniendo la estructura departamental y distinguiendo entre dos categorías organizativas municipales: municipios y comunas, siendo el número de habitantes el criterio distintivo entre una y otra. De acuerdo a esta propuesta, la Constitución Provincial deberá reconocer a todos los municipios de Mendoza su carácter autonómico pleno (en el ámbito institucional, político, administrativo y económico financiero); mientras que a las comunas solo se les negaría la autonomía institucional, pasando a regirse por la Ley Orgánica de Municipalidades que dicte o reforme la provincia.
No nos parece apropiado que la constitución reformada fije la cantidad de habitantes a tener en cuenta para la diferenciación entre municipios y comunas. “Si se desea darle perdurabilidad a la norma suprema provincial, debe dejarse tal aspecto en manos de la legislación infraconstitucional, lo que oportunamente permitirá receptar los cambios que surjan del crecimiento demográfico”.(12)
Respecto del procedimiento para la reforma, consideramos inadecuado reconocer la autonomía municipal a través de la enmienda o reforma de un solo artículo, conforme al procedimiento estipulado en el artículo 223º y concordante de la constitución provincial. Quienes plantean esta alternativa pretenden modificar el artículo 197º reconociendo una autonomía plena a la totalidad de los municipios y una autonomía semiplena a las comunas que se creen en su interior, dejando un amplio margen de reglamentación a la Ley Orgánica de Municipalidades y a las Cartas Orgánicas que se sancionen.
Si bien esta alternativa resulta mucho más factible en términos políticos que la realización de una reforma total o parcial, la enmienda de un solo artículo obligaría a los constituyentes a acotar demasiado el espectro de la reforma, relegando a un número importante de cláusulas y disposiciones.
De acuerdo al análisis efectuado, debería propiciarse una reforma integral del régimen municipal que no se limite al simple reconocimiento de la autonomía de los municipios sino que verse, además, sobre otros aspectos que completan la organización municipal, entre ellos: composición, elección y duración de los cargos electivos locales; representación de los departamentos en la Cámara de Senadores de la Legislatura; incorporación de mecanismos de democracia directa en la esfera local y reconocimiento de la capacidad impositiva municipal.
En adición a lo anterior, consideremos necesario incluir en la reforma un artículo por el cual se faculte expresamente a los municipios a crear organismos de cooperación intermunicipal para la prestación de servicios, realización de obras públicas, cooperación técnica y financiera y/o actividades de interés común de competencia municipal. Dicho artículo deberá reconocer el carácter de personas jurídicas públicas de naturaleza estatal a los organismos asociativos municipales que se creen en la provincia (microrregiones y consorcios, principalmente), siempre y cuando reúnan los requisitos básicos que la doctrina administrativa de la provincia establezca para asignarle a un ente este carácter, a saber: creación legal, finalidad pública específica y capital aportado por el Estado (en este caso por los municipios).
Si deseamos fortalecer las capacidades locales de gestión necesarias para que los municipios hagan frente de manera eficiente a las funciones asumidas tras el proceso descentralizador de la administración pública nacional, debemos avanzar cuanto antes hacia una pronta reforma de la constitución de Mendoza que reconozca la autonomía plena a la totalidad de sus municipios. Caso contrario, sólo seguiremos contribuyendo a recargar aún más las cansadas espaldas de nuestros gobiernos locales, aumentando las asincronías y desigualdades sociales existentes.


BIBLIOGRAFIA Y NOTAS:

1- BIANCHI, A. (1989) “La Corte Suprema ha extendido carta de autonomía a las municipalidades”. La Ley, Buenos Aires, pp. 52.

2- Articulo 5º de la CN: “Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo a los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones.”

3- La frase “régimen municipal” no figuraba en el proyecto original de la Constitución Nacional diseñado por Juan Bautista Alberdi. La frase fue incorporada por el convencional cordobés Juan del Campillo (quien luego tendría a su cargo la transcripción en puño y letra del primer original de la constitución) y fue aprobada sin discusiones por la asamblea. La polémica sobre el significado de la frase vendría después y se extendería hasta fines del siglo pasado.

4- FERNÁNDEZ, C. (2001) “La autonomía en los municipios argentinos”. En: Fernández Carlos (Coord.) Cuadernos de Economía Nº 56. Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires, La Plata, pp 12.

5- Articulo 123º de la CN: “Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.”

6- Corte Suprema de Justicia de la Nación. Caso “Ferrocarril del Sud c/ Municipalidad de La Plata”. 1 de junio de 1911.

7- Corte Suprema de Justicia de la Nación. Caso “Rivademar, Ángela c/ Municipalidad de Rosario”. 21 de marzo de 1989. Esta sentencia reviste una enorme trascendencia pues, por su intermedio, se devolvió a los municipios la autonomía perdida 78 años atrás. Cabe aclarar que, con anterioridad a este histórico fallo, la Suprema Corte de Justicia de Mendoza había avanzado en el fortalecimiento de la autonomía municipal mediante los fallos: “Sayavedra c/ Municipalidad de Capital”; “Chiodelli c/ Municipalidad de Capital” y “Arenera Mendocina c/ Municipalidad de Luján de Cuyo.

8- ROSATTI, H. (1997) “Tratado de Derecho Municipal”. Tomo I, 2ª edición. Editorial Rubinzal Culzoni, Santa Fe, Argentina, pp. 107.

9- ABALOS, M. G. (2006) “Municipio y participación política. Análisis histórico, normativo y jurisprudencial”. Mendoza. EDIUNC, pp. 80.

10- Estas enmiendas fueron posibles porque el artículo 223º de la constitución provincial admite la reforma de un artículo por año siempre y cuando la Legislatura declare la necesidad de reforma de este artículo y el pueblo la vote afirmativamente en las posteriores elecciones provinciales a diputados.

11- ABALOS, M. G. (2007), pp. 901.

12- ABALOS, M. G. (2006), op. cit., pp. 87.